以产业发展促进新型城镇化，长三角是怎么做到的？
作者：杨金龙 华略智库研究经理；刘昕 华略智库高级研究经理
来源：解放日报
国家发改委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中提出，要“坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”，其中“四化同步”即促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。产城互促是“四化”同步的客观要求，产业发展为新型城镇化提供内在驱动力，也是未来推进新型城镇化进程的关键所在。
长三角地区是我国经济最发达、产业基础最坚实的区域之一，是吸引全国人口流入的主要板块，也是我国推进新型城镇化建设的样板示范。总的来看，长三角地区的城镇化特征可以概括为“高”“足”“多”三个字。
一是城镇化水平“高”。长三角地区占据了全国百强县、千强镇的半壁江山。根据《2023中国县域经济百强研究》，长三角地区占42席，其中江苏不仅占比超过1/5，并且前10名中独占6席、并包揽前4位。根据《2023年全国千强镇发展报告》，长三角地区占千强镇的49%、百强镇的54%、十强镇中的80%。根据第七次人口普查结果，2020年，长三角地区城镇化水平为70.85%，明显高于63.89%的全国水平，其中上海市为89.3%，江苏为73.4%，浙江为72.2%，安徽为58.3%。
此外，全国共有四个县级市建城区人口超百万，迈入“大城市”阵营，其中三个位于长三角地区，分别是昆山、义乌和慈溪，建城区人口分别达到141万、118万和106万。同时，三省一市城镇化水平分布规律各异：江苏主要呈现为靠近上海、南京、苏锡常等都市圈的区域城镇化水平相对较高；浙江相对比较均衡，呈现为靠近杭州都市圈与宁波具有较高水平；安徽整体城镇化水平除合肥较高外，其余地区呈现南强北弱的态势。
二是城镇化动力“足”。长三角地区在新型城镇化方面积极创新体制机制，强大的城镇实力又吸引了大量外来人口，为城镇化进程提供了充足的动力。比如，江苏、安徽是国家首批新型城镇化综合试点地区，浙江嘉湖、江苏宁锡常是国家首批城乡融合发展试验区。特别是浙江在全国率先开启由镇到城的体制改革，2011年起连续实施四轮小城市培育试点三年行动计划，目前试点单位中有48个进入全国综合实力千强镇、其中10个进入百强镇，GDP破百亿元的达19个、财政总收入超十亿元的达29个；在此基础上，2022年浙江又结合高质量建设共同富裕示范区，出台了全国首个小城市培育省级地方标准——《小城市培育规范》。
又比如，长三角地区不断优化人口政策，特别是江苏、浙江全面取消落户限制政策，试行以经常居住地登记户口制度，对流动人口的吸引力不断增大。2000年至2020年，长三角地区省外流入人口由959.08万人增加至3852.52万人，涨幅为301.69%，占全国总流动人口比重由22.61%增至30.86%。
三是城镇化类型“多”。长三角地区城镇化发展类型较为多元，与产业动力与集聚模式密切相关。比如，以制造业为主的区块式扩张型，通过大量的要素和企业聚集于几个重点产业领域，形成产业特色较为鲜明的“工业园区”或“新城”，空间布局多位于市区或中心镇的边缘，其产业集聚在相当程度上成就了城镇化的新区扩张，实现“工业进园区、居住进小区、农村变城市、农民变市民”。
又比如，以商贸业为主的圈层式扩张型，通过以要素市场渐次发育带动横向生产生活服务业等关联产业的迅速发展，产业的集聚又纵向延伸，进一步拉动了制造业的发展；而城市的空间扩张，伴随着商贸业的集聚与城区商业中心的形成，逐步显现出以中心商业区为核心，由内向外圈层式扩张的模式。再比如，以农村地区产业化为主的串珠式扩张型，通过家庭工业的崛起以及农村工业化形成的纵向经济联系，多沿主要交通干道展开，形成了串珠式的城镇扩张模式。
总的来看，长三角地区都注重区域协同、要素流动、差异发展，为全国以产业发展推动新型城镇化，提供了可对标、可复制、可推广的成熟经验，可以概括为三个方面。
注重区域协同
一是借力都市圈同城化引领。相较于城市群而言，都市圈内部的联系更加紧密，更有条件加速新型城镇化进程。比如，毗邻上海的昆山市花桥镇，在上海提出建设国际金融中心目标后，花桥立即研究自身角色定位，最终明确作为上海的金融服务后台。2013年，全国首条跨省地铁线路——上海地铁11号线花桥段开通运营，上海地铁“伸”进江苏3站6公里；同年，花桥获批国家现代服务业综合试点。经过多年的发展，目前花桥拥有苏州市数字经济入库企业209家，年产值超500亿元；聚集总部企业超百家，年营收超550亿元；聚合研发经济领域企业上百家，年营收超600亿元；楼宇空间已超110万平方米，其中税收亿元楼8栋、准亿元楼7栋。
二是强化新城功能支撑作用。上海、杭州等超大特大城市，结合中心城区非核心功能疏解和细分领域核心功能打造，系统谋划建设若干新城或辅城，实现城市多中心、组团式发展。比如，上海的“五个新城”着力打造“一城一名园、一城一枢纽、一城一中心、一城一绿环、一城一意象”，在郊区产业园区发展的基础上，统筹经济、生活、生态、安全等多元需要，一方面科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解一般性制造业、区域性物流基地、专业市场等功能和设施；另一方面推动新城集聚企业总部、研发创新、要素平台、公共服务等功能，进一步提升新城能级、彰显特色优势，使新城成为承担国家战略、服务构建新发展格局、参与国际合作与竞争的重要载体。
三是通过区域帮扶协作强化城镇发展动力。比如，2021年国家发改委印发了《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》，上海闵行区与淮南市结对、松江区与六安市结对、奉贤区与亳州市结对，江苏南京市与滁州市结对、苏州市与阜阳市结对、徐州市与淮北市结对，浙江杭州市与宿州市结对、宁波市与蚌埠市结对，重点围绕干部互派交流，共建省际产业合作园区，探索创新飞地、园中园等模式和成本共担、利益共享等机制，鼓励中央和地方国有企业率先布局，积极推进产业转移与承接。又比如，江苏通过南北共建、浙江通过山海协作，积极推动苏南与苏北、浙北与浙南的结对，为当地的城镇化建设注入发展动力。
注重要素流动
一是促进外出人口返乡就业。安徽作为昔日的劳务输出大省，如今成为人口净流入省份，2023年安徽在人口自然增长为负的情况下，常住人口比2020年增加18万人，年均增加6万人。比如，合肥通过投资京东方、蔚来等龙头企业，成为“最牛风投城市”，为“芯屏汽合”“集终生智”等产业为核心的高科技行业、高端制造业创造了大量工作岗位，吸引了江浙沪等邻近发达地区的大量在外务工人口回合肥发展。又比如，作为全国主要的农民工输出地之一，阜阳自2018年起开展“接您回家”活动，对返乡就业者“送技能”“荐岗位”，对创业者给予房租返还、信贷帮扶，目前已累计引导6.35万人回乡创业。
二是激活土地要素发展潜能。浙江创新的“飞地抱团”模式，通过“飞出地”与“飞入地”之间的行政对接关系，激发土地要素潜能，促进发达地区与加快发展地区之间的产业合作，促进区域和城乡协调发展，推进更高质量城镇化。
目前主要有三种模式：“产业飞地”以先进制造业为主，由浙江省统筹安排，在省级高能级平台为山区26县提供一块不小于1平方公里的土地，“飞地”的建设用地指标由飞出地予以保障；“科创飞地”鼓励飞出地和飞入地开展联合建设，入驻企业以科技初创型企业为主，孵化在飞入地，产业化在飞出地；“消薄飞地”着力壮大飞出地的村集体经济，消除薄弱村，促进农民增收，以发展物业经济、楼宇经济等快速见效项目为主。以上模式都通过强化产业动能，加速新型城镇化步伐。
比如，嘉善通过引导各个村集体以股份合作形式，跨村跨镇抱团投资，在发展条件优越的区块建设标准厂房，发展物业经济。目前，嘉善县村均经营性收入从80多万元提高到400多万元。
三是提升城市服务配套能级。比如，2022年江苏溧阳市的高新技术产值达1400亿元，集聚人才1.2万，对接产业人口超过3万。为促进产城一体，溧阳大力提升城市配套，建成江苏省面积最大的县级市民公园燕山公园，并设置30多公里的城市绿道，城区公园绿地10分钟服务圈覆盖率达90%，为居民提供“推窗见绿、出门入园、纵横全域”的滨水绿化空间；同时还创办了省人民医院溧阳分院、省中医院溧阳新院，建成南师大溧阳实小，让居民不但享受“山水城市”宜居环境，还能接受“省城标准”医教服务，进一步提升对于人口的吸引力，让人口不仅能流进来，还能够留下来。
注重差异发展
一是聚力打造专业集群。根据《民营经济驱动产业集群高质量发展研究暨2023中国百强产业集群》，全国百强产业集群中，上海、江苏、浙江、安徽分别有5个、18个、17个、7个入围，合计占全国的47%，不少产业集群在全球都占据重要地位，比如，慈溪的小家电约占全球市场份额的六成，诸暨的淡水珍珠约占全球市场份额的七成，带动了大量的就业并促进了城镇化的发展。特别是有的产业集群属于“无中生有”，比如，湖州市德清县引进卫星导航与位置服务、地理信息软件研发、装备制造等领域的大项目和高层次人才，目前已集聚了近400家地理信息企业，成为全国地信产业集聚度最高的区域，导入了一大批高素质人才。
二是引领特色小镇发展。浙江结合传统块状经济的特点和新兴产业发展要求，在全国率先创新发展特色小镇，截至2023年，已建成省级命名类特色小镇90个，数量居全国首位。比如，诸暨袜艺小镇、桐乡毛衫时尚小镇等传统特色小镇立足产业基础，加快技术产品升级、质量品牌提升和商业模式创新；余杭梦想小镇、西湖云栖小镇等新兴特色小镇，通过建设创业苗圃、孵化器及众创空间强化创新创业驱动发展。特色小镇通过推动产业转型升级和结构优化，逐渐形成生产、生活、生态“三生融合”以及产城人文“四位一体”的创新发展模式。
三是发挥资源禀赋优势。比如，浙江的安吉、丽水等依托自然山水生态禀赋，发展“见山吃山、见水吃水”的绿色生态产业，积极建设全域美丽标准化城镇，探索践行绿水青山就是金山银山理念的城镇协调发展模式。又比如，安徽作为传统农业大省，积极提升生产效能用好农业城镇要素资源，芜湖市繁昌区、阜南县、天长市等地推动与国家现代农业产业技术体系、农业科研院校开展合作，推动要素向农业现代化示范区汇聚，促进农业生态和新型城镇化不断发展壮大。
此外，长三角还充分发挥民间的力量，主动顺应群众对于城镇美好生活的需求，释放城镇发展活力。比如，温州龙港于1983年设镇，在1984年就以中央一号文件中为依据，明确凡是在龙港镇购地建房、经商办企业的农民就可以自理口粮迁户口进龙港镇，以此来吸引周边地区的农村人口，开辟了“农民合伙造城”的先河。龙港还实施了土地有偿使用的制度创新，解决了城镇公共设施投资建设“钱从哪里来”的问题；鼓励个体、私营、股份、合作等多种经济成分发展，解决进城农民的就业谋生问题。2019年，经国务院批准，龙港市正式挂牌成立，实现了从中国第一座“农民城”到全国首个“镇改市”的历史性跨越。
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